La batalla judicial sobre el futuro de la plaza des Born entra en una nueva fase. El Ayuntamiento de Ciutadella ya tiene ultimado el recurso de casación que presentará ante el Tribunal Supremo contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (TSJIB), dictada en apelación sobre la pieza de medidas cautelares, que ordenó dejar sin efecto la peatonalización de la plaza mientras se resuelve el procedimiento principal.
El consistorio sostendrá ante el alto tribunal que no actuó por la denominada vía de hecho, sino en ejercicio de una competencia que la legislación atribuye a los municipios para regular la circulación, el tránsito y los estacionamientos en las vías urbanas. La defensa municipal insistirá en que la transformación del Born no fue una actuación improvisada, sino una decisión enmarcada en una estrategia de movilidad sostenible, vinculada al Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS), a la modificación de la Ordenanza de Ocupación de la Vía Pública y al resto de instrumentos de planificación municipal.
Sin embargo, la sentencia del TSJIB pone sobre la mesa una cuestión que va mucho más allá del debate político sobre el modelo de ciudad. La Sala considera que el problema no es si el Ayuntamiento podía restringir el tránsito en el Born, sino si aquella decisión quedó formalizada mediante el procedimiento administrativo adecuado.
Un fallo administrativo que se convierte en el argumento clave de los recurrentes
La sentencia no entra aún a decidir si la peatonalización es conforme o no a derecho. Esta cuestión quedará reservada para el procedimiento principal.
Lo que resuelve es la pieza de medidas cautelares y, en este contexto, aprecia indicios de que la conversión del Born en un espacio prioritario para los peatones podría haberse ejecutado sin un título habilitante suficiente.
Según el tribunal, mientras el traslado de la parada de autobús sí que disponía de un expediente específico y de una resolución del Consejo Insular de Menorca, la peatonalización de la plaza no aparece sustentada en ningún acto administrativo concreto que acuerde expresamente aquella restricción del tránsito.
La misma sentencia es especialmente explícita cuando señala que el Ayuntamiento justifica las actuaciones invocando sus competencias y diversos expedientes de carácter general, pero sin identificar la resolución administrativa concreta que daría cobertura a la peatonalización. Por este motivo concluye, en esta fase cautelar, que no aprecia un título habilitante suficiente.
Paradójicamente, esta posible falla administrativa ha acabado proporcionando a los empresarios contrarios a la peatonalización su principal argumento jurídico.
El debate deja así de girar exclusivamente en torno a los coches, los aparcamientos o el modelo de ciudad para trasladarse al terreno del derecho administrativo.
En definitiva, la discusión ya no es tanto qué decidió el Ayuntamiento, sino cómo lo decidió.
Dos casos de Canarias que explican el conflicto del Born
El Ayuntamiento también intentará apoyar su defensa en la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
Concretamente, en un precedente reciente que considera especialmente favorable.
Se trata de la peatonalización del Camino de San Juanito, en el municipio de La Laguna.
En aquella ocasión, el TSJ de Canarias avaló la decisión municipal al entender que existía una cobertura administrativa suficiente. El tribunal consideró relevante la existencia de un bando de alcaldía, de los informes técnicos incorporados al expediente y de la motivación de la medida, vinculada a objetivos de movilidad y sostenibilidad.
Este es el caso que el Ayuntamiento intentará utilizar ante el Tribunal Supremo para reforzar su tesis de que las administraciones locales pueden adoptar este tipo de transformaciones urbanas cuando existe un marco jurídico que las ampara.
Ahora bien, el análisis de la jurisprudencia canaria ofrece también un segundo precedente que apunta en la dirección contraria y que presenta paralelismos aún más evidentes con el caso de Ciutadella.
Se trata de la peatonalización de la calle Luis Morote, en Las Palmas de Gran Canaria.
En esta ocasión, el mismo Tribunal Superior de Justicia de Canarias llegó a una conclusión diametralmente opuesta.
La Sala no cuestionó que el Ayuntamiento tuviera competencias para ordenar el tráfico ni para reorganizar aquel espacio urbano. Lo que consideró insuficiente fue la cobertura administrativa de la decisión.
Según el tribunal, una actuación de tal trascendencia exigía una motivación administrativa clara y una resolución específica que justificara la restricción permanente de la circulación. En ausencia de esta cobertura, la peatonalización no podía mantenerse.
La comparación entre ambos casos es especialmente reveladora.
En ambos supuestos, los ayuntamientos actuaban dentro del ámbito de sus competencias en materia de movilidad.
En ambos se perseguía recuperar espacio público para los peatones.
Y, sin embargo, el resultado judicial fue diferente.
La diferencia no se encontraba en el modelo de ciudad defendido por los respectivos consistorios, sino en la solidez jurídica de los expedientes administrativos que sustentaban las decisiones.
Es precisamente esta comparación la que convierte los precedentes canarios en un elemento especialmente útil para entender el conflicto del Born.
La lección que se desprende es clara: los tribunales no suelen discutir que un ayuntamiento pueda impulsar una peatonalización. Lo que exigen es que esta decisión esté suficientemente motivada y formalizada mediante el título habilitante adecuado.
El precedente de Ibiza endurece aún más el debate
Si los casos de Canarias ofrecen dos interpretaciones posibles, la jurisprudencia balear incorpora aún un tercer precedente que puede tener una incidencia directa en el recurso que prepara ahora el Ayuntamiento de Ciutadella.
Se trata de la sentencia dictada por el mismo Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares sobre la peatonalización impulsada por el Ayuntamiento de Sant Antoni de Portmany.
Este caso introduce un matiz especialmente relevante.
A diferencia del Born, en Sant Antoni sí que existía un bando de alcaldía que pretendía actuar como título habilitante de la restricción del tráfico.
Es decir, existía un acto formal.
A pesar de ello, el TSJIB consideró que aquel instrumento no era suficiente.
La Sala concluyó que una decisión de esta trascendencia debía adoptarse mediante una disposición de carácter general aprobada siguiendo el procedimiento legalmente establecido, y no podía descansar exclusivamente en un bando municipal.
Este precedente obliga a introducir un matiz importante en el debate actual.
Durante las últimas semanas se ha apuntado a menudo que la falta de un decreto o de un bando de alcaldía podría explicar, por sí sola, la decisión del TSJIB sobre el Born.
La sentencia de Sant Antoni demuestra que la cuestión es más compleja.
Ni siquiera la existencia de un bando garantiza necesariamente la validez jurídica de una peatonalización permanente.
Lo que analizan los tribunales es si el instrumento utilizado es el adecuado y si el procedimiento administrativo ofrece todas las garantías exigidas por la ley.
Esta circunstancia podría convertirse en un obstáculo añadido para el recurso que prepara ahora el Ayuntamiento.
No porque el precedente de Sant Antoni vincule al Tribunal Supremo, que es plenamente libre para fijar su propio criterio, sino porque pone de manifiesto que el mismo TSJIB ya había mantenido anteriormente una interpretación especialmente exigente sobre el título habilitante necesario para restringir de manera permanente el tráfico en un espacio público.
Más allá del procedimiento, continúa el debate sobre el modelo de ciudad
La batalla judicial no puede desvincularse del debate político que Ciutadella arrastra desde hace décadas.
Cuando durante los años ochenta se impulsaron las primeras peatonalizaciones del centro histórico, también se escucharon advertencias sobre las consecuencias negativas que tendría la desaparición del tráfico para el comercio y para la vida del casco antiguo.
Con el paso de los años, aquellas actuaciones se han consolidado como uno de los principales rasgos de identidad urbana de Ciutadella y hoy prácticamente nadie plantea revertirlas.
Por ello, muchos de los partidarios del proyecto interpretan que la transformación del Born representa simplemente la continuación natural de aquel modelo urbano iniciado hace más de tres décadas.
Los empresarios recurrentes, en cambio, sostienen que la desaparición de los aparcamientos y del tráfico ha perjudicado a sus negocios y que, en cualquier caso, el Ayuntamiento no podía adoptar aquella decisión sin la cobertura administrativa exigida por la normativa.
El Tribunal Supremo tendrá ahora la última palabra
La presentación del recurso de casación abrirá una nueva etapa del procedimiento judicial.
Será el Tribunal Supremo quien deberá decidir si admite el recurso y, en su caso, si revisa la interpretación jurídica realizada por el TSJIB sobre la existencia o no de una vía de hecho.
El resultado no solo determinará el futuro inmediato del Born.
También puede acabar fijando doctrina sobre cuál es el título habilitante necesario para que un ayuntamiento pueda transformar de manera estable un espacio público mediante una peatonalización.
Sea cual sea el desenlace, el caso deja una primera conclusión.
La cuestión jurídica no gira tanto en torno a la competencia municipal para regular el tráfico —que difícilmente se discute— como sobre la manera de ejercer dicha competencia.
Y es aquí donde radica la gran paradoja del Born.
Una actuación impulsada para avanzar hacia un modelo de ciudad más amable para los peatones podría ver comprometida su continuidad no por su objetivo, sino por un posible fallo en su formalización administrativa.
Es esta brecha la que ha permitido a los detractores de la peatonalización trasladar el debate del terreno político al jurídico.
Ahora, la decisión final quedará en manos del Tribunal Supremo.
